Βολεμένοι με το μεγάλο χρέος
Η μείωση του δημόσιου χρέους είναι πολιτική αγγαρεία. Όσες κυβερνήσεις πετυχαίνουν μείωση του χρέους, αντιμετωπίζουν τον κίνδυνο να μην βρίσκονται καν στην εξουσία για να γευτούν τους καρπούς της επιτυχίας τους. Σε πολλές περιπτώσεις, δίνουν απλώς δημοσιονομικό περιθώριο σε άλλες κυβερνήσεις για να επωφεληθούν από τις καλύτερες δημοσιονομικές συνθήκες.
Γι’ αυτό και είναι (πολιτικά) λογικό οι κυβερνήσεις να μην βιάζονται να μειώσουν το δημόσιο χρέος, ακόμα και όταν οι μακροοικονομικές ή νομισματικές συνθήκες τους δίνουν χρυσή ευκαιρία να το κάνουν.
Κάπως έτσι είναι σήμερα και η κατάσταση στην Κύπρο.
Ο ρυθμός ανάπτυξης είναι μακράν μεγαλύτερος από ότι ανέμενε το ΔΝΤ στην έκθεση που ετοίμασε στην τελευταία αξιολόγηση της Κύπρου τον Ιανουάριο του 2016. Αντί 1,5% αναμένεται πλέον να φθάσει το 2,8% και να παραμείνει σε ψηλότερα από τα αναμενόμενα επίπεδα μέχρι το 2020. Αυτό από μόνο του αρκεί για πιο δραστική μείωση του δημόσιου χρέους, αφού συνεπάγεται μεγαλύτερη αύξηση του παρονομαστή (του ΑΕΠ).
Πέραν αυτού, οι κυβερνήσεις απολαμβάνουν σήμερα το όφελος των ιδιαίτερων χαμηλών επιτοκίων, που περιορίζουν σημαντικά το ετήσιο κόστος εξυπηρέτησης του χρέους. Η Κύπρος απολαμβάνει το όφελος του δανείου που έλαβε από το πρόγραμμα στήριξης, που φέρει ιδιαίτερα χαμηλό επιτόκιο (κοντά στο 1%) και μεγάλες λήξεις.
Παρά τα θετικά αυτά δεδομένα, η τελευταία έκθεση του ΔΝΤ fiscal monitor υπολογίζει ότι μέχρι το 2021 η Κύπρος θα έχει μειώσει το έλλειμμα από 108,9% του ΑΕΠ στο 91,2% έναντι 76,6% που ανέμενε τον Απρίλιο του 2016. Μέσα σε έξι μήνες, το ΔΝΤ έχει αλλάξει την εκτίμηση του κατά 14,6 ποσοστιαίες μονάδες, που με σημερινούς αριθμούς αντιστοιχεί με €2,7 δισ. Δηλαδή, το ΔΝΤ εκτιμά ότι παρά τις θετικές μακροοικονομικές και νομισματικές συνθήκες, η αποπληρωμή του χρέους θα είναι με πολύ πιο αργούς ρυθμούς από ότι αρχικά εκτιμούσε.
Μόνο ένα μέρος της διαφοράς (5,6 από τις 14,6 ποσοστιαίες μονάδες) οφείλεται στο ότι δεν θα προχωρήσουν οι ιδιωτικοποιήσεις (σελ. 34). Αυτός ο αριθμός ήταν κοντά στις 8 ποσοστιαίες μονάδες τον Ιούνιο του 2015, ενδεχομένως λόγω συμπερίληψης και της λογιστικής ανταλλαγής χρέους της κυβέρνησης στην ΚΤ με στοιχεία ενεργητικού (σελ. 52), που πλέον δεν θεωρείται πιθανή.
Σχεδόν όλο το υπόλοιπο μέρος των 14,6 ποσοστιαίων μονάδων οφείλεται σε χαλάρωση των δημοσιονομικών στόχων. Αυτό είναι εμφανές από τη διαφοροποίηση των εκτιμήσεων των fiscal monitors Απριλίου και Οκτωβρίου 2014, τόσο του δημοσιονομικού ελλείμματος όσο και του πρωτογενούς πλεονάσματος.
Την επόμενη πενταετία το ΔΝΤ εκτιμά ότι η Κύπρος θα έχει μικρά δημοσιονομικά ελλείμματα αντί σημαντικά πλεονάσματα. Για κάθε ένα από τα επόμενα πέντε έτη υπάρχει απόκλιση 1,3 με 1,9% του ΑΕΠ στις δημοσιονομικές προβλέψεις Απριλίου. Αυτό αντιστοιχεί με περίπου €230-€340 εκ. ετησίως.
Βέβαια, το ΔΝΤ έχει πέσει αρκετές φορές έξω στις εκτιμήσεις του. Οι εκτιμήσεις του ΔΝΤ όμως δεν διαφέρουν σημαντικά από τις αντίστοιχες εκτιμήσεις του υπουργείου οικονομικών, όπως παρατίθενται στον τριετή δημοσιονομικό σχεδιασμό που ανακοινώθηκε τον Μάιο.
Με βάση αυτά τα δεδομένα, είναι προφανές ότι η κυβέρνηση επιλέγει το επόμενο διάστημα να δαπανήσει εκατοντάδες εκατομμύρια αντί να τα αξιοποιήσει για ταχύτερη μείωση του χρέους. Έχει ήδη προσλάβει 3 χιλ. οπλίτες, έχει ανοίξει εκατοντάδες άλλες θέσεις στο δημόσιο, έχει μειώσει τον φόρο ακινήτων κατά 75%, έχει αναστείλει την επιβολή μεταβιβαστικών τελών, έχει ανακοινώσει επιστροφή της έκτακτης εισφοράς των μισθωτών ύψους €80 εκ. και έχει ήδη προϋπολογίσει σημαντικές αυξήσεις για τους δημοσίους υπαλλήλους, περιλαμβανομένων και προσαυξήσεων.
Η πολιτική λογική αυτής της επιλογής είναι κατανοητή. Με τις εκλογές του 2018 να πλησιάζουν και το κυβερνών κόμμα να χάνει σημαντικό τμήμα της εκλογικής του βάσης, η κυβέρνηση ενδεχομένως να κρίνει ότι η δημοσιονομική χαλάρωση θα περιορίσει τις πολιτικές απώλειες ή θα ανατρέψει τη φθίνουσα εκλογική παρουσία. Άλλωστε, όπως αναφέρθηκε πιο πάνω, οι ψηφοφόροι δεν έχουν την ίδια αντίληψη των δημοσιονομικών επιδόσεων μιας κυβέρνησης που έχουν οι πιστωτές της.
Η επιλογή αυτή, όμως, συσσωρεύει σημαντικούς οικονομικούς κινδύνους για τα επόμενα χρόνια. Πρώτον, υποθέτει ένα ήπιο εξωγενές περιβάλλον που δεν θα επηρεάσει τις μακροοικονομικές ή νομισματικές συνθήκες. Η τραπεζική κατάσταση στην Ιταλία, η εύθραυστη κατάσταση στην Ελλάδα και η δημοσιονομική κατάσταση της Γαλλίας, σε συνδυασμό με τη διαχείριση του Brexit, την επιβράδυνση της κινεζικής οικονομίας και το εύκολα μεταβαλλόμενο γεωπολιτικό περιβάλλον συνεπάγονται την ανάγκη της προετοιμασίας για την καθόλου απίθανη επιδείνωση της κατάστασης αντί εφησυχασμό.
Δεύτερον, η παρατηρούμενη δημοσιονομική χαλάρωση υποθέτει ότι οι σημαντικοί κίνδυνοι που έχουν συσσωρευτεί στους ισολογισμούς των τραπεζών δεν θα έχουν συνέπειες για τα δημόσια οικονομικά. Αν και το τραπεζικό σύστημα σταθεροποιήθηκε, τα μη εξυπηρετούμενα δάνεια στους λογαριασμούς των τραπεζών και οι σχετικά χαμηλές προβλέψεις συνεπάγονται την ανάγκη περαιτέρω δημοσιονομικής θωράκισης του συστήματος, αντί δημοσιονομικής χαλάρωσης. Αυτό φάνηκε ήδη το 2015, όταν ξαφνικά ο Συνεργατισμός χρειάστηκε άλλα €175 εκ., με αποτέλεσμα την περαιτέρω επιβάρυνση των δημοσίων οικονομικών. Πέραν αυτού, δεν έχουν κριθεί ακόμα οι αναδιαρθρώσεις των τραπεζών σε περιβάλλον με ψηλότερα επιτόκια, κάτι που συνεπάγεται πρόσθετους κινδύνους. Σε συνδυασμό με το μακράν το μεγαλύτερο ιδιωτικό χρέος στην ευρωζώνη, η Κύπρος δεν έχει την πολυτέλεια δημοσιονομικής χαλάρωσης που ίσως να έχουν χώρες με λιγότερα προβλήματα στο τραπεζικό τους σύστημα.
Τρίτον, η δημοσιονομική χαλάρωση συνεπάγεται καθυστέρηση των αναβαθμίσεων της οικονομίας και της ένταξης στο πρόγραμμα αγοράς ομολόγων (QE) της ΕΚΤ, που αποτελεί κάποια ασφάλεια για την πρόσβαση στις αγορές.Ακόμα και με τις αναμενόμενες αναβαθμίσεις, η Κύπρος δεν φαίνεται πιθανό να επιστρέψει σε επενδυτική βαθμίδα από τους μεγάλους οίκους πριν τα μέσα του 2017, ή, πιο πιθανόν, το 2018. Όπως γράφουν τακτικά στις εκθέσεις τους οι οίκοι, η Κύπρος έχει το ψηλότερο χρέος μεταξύ των χωρών με την ίδια – junk–διαβάθμιση και αυτό είναι μια από τις αιτίες (μαζί με τα προβλήματα στις τράπεζες) που η χώρα δεν βρίσκεταισε επενδυτική βαθμίδα παρά τον ισοσκελισμό του δημοσιονομικού ισοζυγίου.
Τέταρτον, και ίσως πιο σημαντικό, η δημοσιονομική χαλάρωση επιχειρείται σε ένα πολιτικό περιβάλλον που πιθανόν να οδηγήσει σε πολύ μεγαλύτερη χαλάρωση από την αναμενόμενη. Σε αντίθεση με το παρελθόν, σήμερα δεν υπάρχει καμία πολιτική δύναμη στο κοινοβούλιο που να ζητά δημοσιονομική πειθαρχία ή την εφαρμογή δημοσιονομικά ουδέτερων πολιτικών. Σχεδόν σε όλα τα ζητήματα που τίθενται από την κυβέρνηση ενώπιον του κοινοβουλίου παρατηρείται πλειοδοσία που συνήθως μειώνει ακόμη περισσότερο τα έσοδα ή αυξάνει ακόμη περισσότερο τις δαπάνες. Δείτε το παράδειγμα των φορολογιών ακινήτων. Η κυβέρνηση πρότεινε μείωση του φόρου ακινήτων και επιβολή ΦΠΑ σε κάποια ακίνητα, για μετριασμό του κόστους. Το κοινοβούλιο αποφάσισε μεγαλύτερες μειώσεις στον φόρο ακινήτων (με πρωτοβουλία του κυβερνώντος κόμματος!) και ανέβαλε την επιβολή ΦΠΑ. Επίσης, σε αντίθεση με το παρελθόν, σήμερα δεν υπάρχουν ανεξάρτητοι θεσμοί που να αναδεικνύουν με συνέπεια την ανάγκη δημοσιονομικής πειθαρχίας. Η Κεντρική Τράπεζα είναι πλέον σχεδόν ανύπαρκτη στο δημόσιο διάλογο για οποιοδήποτε θέμα (περιλαμβανομένων και των δημόσιων οικονομικών) και το δημοσιονομικό συμβούλιο δεν έχει καταστεί ακόμη το δημοσιονομικό watchdog που οι εισηγητές του (π.χ. το ΔΝΤ) φαντάστηκαν προ ετών ότι θα μπορούσε να ήταν. Χωρίς κάποια πολιτική δύναμη ή ένα ανεξάρτητο θεσμό να σπρώχνει προς την κατεύθυνση της δημοσιονομικής πειθαρχίας είναι μεγάλη πιθανότητα οι δημοσιονομικές επιδόσεις να είναι χειρότερες από τις αναμενόμενες, με ότι αυτό συνεπάγεται για το δημόσιο χρέος.
Είναι άγνωστο αν και πότε αυτοί οι κίνδυνοι θα μετουσιωθούν σε μια νέα κρίση και νέες περιπέτειες. Θα έπρεπε όμως να είναι γνωστές οι συνέπειες της υιοθέτησης κοντόφθαλμων πολιτικών προσεγγίσεων.
Αυτές οι κοντόφθαλμες προσεγγίσεις δεν εμφανίστηκαν κάποιες δεκαετίες μετά το πρόγραμμα προσαρμογής, όταν οι μνήμες των πρακτικών βέλτιστης δημοσιονομικής διαχείρισης άρχισαν να ξεθωριάζουν. Άρχισαν να εμφανίζονται πριν καν λήξει το πρόγραμμα, όταν η Κύπρος απέκτησε πρόσβαση στις αγορές, και προτίμησε να δανείζεται με επιτόκιο 4% από τις αγορές αντί με το 1% του προγράμματος.
Το ότι μέσα σε έξι μόλις μήνες μετά το τριετές πρόγραμμα προσαρμογής μπαίνουμε σε πορεία που μόνο από τύχη δεν θα οδηγήσει στο επόμενο,δεν πρέπει να προκαλεί τόση έκπληξη σε όσους αποδέχονται ότι οι πολιτικοί έχουν, εκ των πραγμάτων, βραχείς χρονικούς ορίζοντες.
Αν υπάρχει κάποια έκπληξη είναι στο ότι η κοινωνία έχει βολευτεί με την μεταφορά μεγάλων υποχρεώσεων στην επόμενη γενιά.
Αντώνης Α. Έλληνας
http://ucy.ac.cy/dir/el/component/comprofiler/userprofile/aellinas
Την επόμενη πενταετία το ΔΝΤ εκτιμά ότι η Κύπρος θα έχει μικρά δημοσιονομικά ελλείμματα αντί σημαντικά πλεονάσματα. Για κάθε ένα από τα επόμενα πέντε έτη υπάρχει απόκλιση 1,3 με 1,9% του ΑΕΠ στις δημοσιονομικές προβλέψεις Απριλίου. Αυτό αντιστοιχεί με περίπου €230-€340 εκ. ετησίως.
Βέβαια, το ΔΝΤ έχει πέσει αρκετές φορές έξω στις εκτιμήσεις του. Οι εκτιμήσεις του ΔΝΤ όμως δεν διαφέρουν σημαντικά από τις αντίστοιχες εκτιμήσεις του υπουργείου οικονομικών, όπως παρατίθενται στον τριετή δημοσιονομικό σχεδιασμό που ανακοινώθηκε τον Μάιο.
Με βάση αυτά τα δεδομένα, είναι προφανές ότι η κυβέρνηση επιλέγει το επόμενο διάστημα να δαπανήσει εκατοντάδες εκατομμύρια αντί να τα αξιοποιήσει για ταχύτερη μείωση του χρέους. Έχει ήδη προσλάβει 3 χιλ. οπλίτες, έχει ανοίξει εκατοντάδες άλλες θέσεις στο δημόσιο, έχει μειώσει τον φόρο ακινήτων κατά 75%, έχει αναστείλει την επιβολή μεταβιβαστικών τελών, έχει ανακοινώσει επιστροφή της έκτακτης εισφοράς των μισθωτών ύψους €80 εκ. και έχει ήδη προϋπολογίσει σημαντικές αυξήσεις για τους δημοσίους υπαλλήλους, περιλαμβανομένων και προσαυξήσεων.
Η πολιτική λογική αυτής της επιλογής είναι κατανοητή. Με τις εκλογές του 2018 να πλησιάζουν και το κυβερνών κόμμα να χάνει σημαντικό τμήμα της εκλογικής του βάσης, η κυβέρνηση ενδεχομένως να κρίνει ότι η δημοσιονομική χαλάρωση θα περιορίσει τις πολιτικές απώλειες ή θα ανατρέψει τη φθίνουσα εκλογική παρουσία. Άλλωστε, όπως αναφέρθηκε πιο πάνω, οι ψηφοφόροι δεν έχουν την ίδια αντίληψη των δημοσιονομικών επιδόσεων μιας κυβέρνησης που έχουν οι πιστωτές της.
Η επιλογή αυτή, όμως, συσσωρεύει σημαντικούς οικονομικούς κινδύνους για τα επόμενα χρόνια. Πρώτον, υποθέτει ένα ήπιο εξωγενές περιβάλλον που δεν θα επηρεάσει τις μακροοικονομικές ή νομισματικές συνθήκες. Η τραπεζική κατάσταση στην Ιταλία, η εύθραυστη κατάσταση στην Ελλάδα και η δημοσιονομική κατάσταση της Γαλλίας, σε συνδυασμό με τη διαχείριση του Brexit, την επιβράδυνση της κινεζικής οικονομίας και το εύκολα μεταβαλλόμενο γεωπολιτικό περιβάλλον συνεπάγονται την ανάγκη της προετοιμασίας για την καθόλου απίθανη επιδείνωση της κατάστασης αντί εφησυχασμό.
Δεύτερον, η παρατηρούμενη δημοσιονομική χαλάρωση υποθέτει ότι οι σημαντικοί κίνδυνοι που έχουν συσσωρευτεί στους ισολογισμούς των τραπεζών δεν θα έχουν συνέπειες για τα δημόσια οικονομικά. Αν και το τραπεζικό σύστημα σταθεροποιήθηκε, τα μη εξυπηρετούμενα δάνεια στους λογαριασμούς των τραπεζών και οι σχετικά χαμηλές προβλέψεις συνεπάγονται την ανάγκη περαιτέρω δημοσιονομικής θωράκισης του συστήματος, αντί δημοσιονομικής χαλάρωσης. Αυτό φάνηκε ήδη το 2015, όταν ξαφνικά ο Συνεργατισμός χρειάστηκε άλλα €175 εκ., με αποτέλεσμα την περαιτέρω επιβάρυνση των δημοσίων οικονομικών. Πέραν αυτού, δεν έχουν κριθεί ακόμα οι αναδιαρθρώσεις των τραπεζών σε περιβάλλον με ψηλότερα επιτόκια, κάτι που συνεπάγεται πρόσθετους κινδύνους. Σε συνδυασμό με το μακράν το μεγαλύτερο ιδιωτικό χρέος στην ευρωζώνη, η Κύπρος δεν έχει την πολυτέλεια δημοσιονομικής χαλάρωσης που ίσως να έχουν χώρες με λιγότερα προβλήματα στο τραπεζικό τους σύστημα.
Τρίτον, η δημοσιονομική χαλάρωση συνεπάγεται καθυστέρηση των αναβαθμίσεων της οικονομίας και της ένταξης στο πρόγραμμα αγοράς ομολόγων (QE) της ΕΚΤ, που αποτελεί κάποια ασφάλεια για την πρόσβαση στις αγορές.Ακόμα και με τις αναμενόμενες αναβαθμίσεις, η Κύπρος δεν φαίνεται πιθανό να επιστρέψει σε επενδυτική βαθμίδα από τους μεγάλους οίκους πριν τα μέσα του 2017, ή, πιο πιθανόν, το 2018. Όπως γράφουν τακτικά στις εκθέσεις τους οι οίκοι, η Κύπρος έχει το ψηλότερο χρέος μεταξύ των χωρών με την ίδια – junk–διαβάθμιση και αυτό είναι μια από τις αιτίες (μαζί με τα προβλήματα στις τράπεζες) που η χώρα δεν βρίσκεταισε επενδυτική βαθμίδα παρά τον ισοσκελισμό του δημοσιονομικού ισοζυγίου.
Τέταρτον, και ίσως πιο σημαντικό, η δημοσιονομική χαλάρωση επιχειρείται σε ένα πολιτικό περιβάλλον που πιθανόν να οδηγήσει σε πολύ μεγαλύτερη χαλάρωση από την αναμενόμενη. Σε αντίθεση με το παρελθόν, σήμερα δεν υπάρχει καμία πολιτική δύναμη στο κοινοβούλιο που να ζητά δημοσιονομική πειθαρχία ή την εφαρμογή δημοσιονομικά ουδέτερων πολιτικών. Σχεδόν σε όλα τα ζητήματα που τίθενται από την κυβέρνηση ενώπιον του κοινοβουλίου παρατηρείται πλειοδοσία που συνήθως μειώνει ακόμη περισσότερο τα έσοδα ή αυξάνει ακόμη περισσότερο τις δαπάνες. Δείτε το παράδειγμα των φορολογιών ακινήτων. Η κυβέρνηση πρότεινε μείωση του φόρου ακινήτων και επιβολή ΦΠΑ σε κάποια ακίνητα, για μετριασμό του κόστους. Το κοινοβούλιο αποφάσισε μεγαλύτερες μειώσεις στον φόρο ακινήτων (με πρωτοβουλία του κυβερνώντος κόμματος!) και ανέβαλε την επιβολή ΦΠΑ. Επίσης, σε αντίθεση με το παρελθόν, σήμερα δεν υπάρχουν ανεξάρτητοι θεσμοί που να αναδεικνύουν με συνέπεια την ανάγκη δημοσιονομικής πειθαρχίας. Η Κεντρική Τράπεζα είναι πλέον σχεδόν ανύπαρκτη στο δημόσιο διάλογο για οποιοδήποτε θέμα (περιλαμβανομένων και των δημόσιων οικονομικών) και το δημοσιονομικό συμβούλιο δεν έχει καταστεί ακόμη το δημοσιονομικό watchdog που οι εισηγητές του (π.χ. το ΔΝΤ) φαντάστηκαν προ ετών ότι θα μπορούσε να ήταν. Χωρίς κάποια πολιτική δύναμη ή ένα ανεξάρτητο θεσμό να σπρώχνει προς την κατεύθυνση της δημοσιονομικής πειθαρχίας είναι μεγάλη πιθανότητα οι δημοσιονομικές επιδόσεις να είναι χειρότερες από τις αναμενόμενες, με ότι αυτό συνεπάγεται για το δημόσιο χρέος.
Είναι άγνωστο αν και πότε αυτοί οι κίνδυνοι θα μετουσιωθούν σε μια νέα κρίση και νέες περιπέτειες. Θα έπρεπε όμως να είναι γνωστές οι συνέπειες της υιοθέτησης κοντόφθαλμων πολιτικών προσεγγίσεων.
Αυτές οι κοντόφθαλμες προσεγγίσεις δεν εμφανίστηκαν κάποιες δεκαετίες μετά το πρόγραμμα προσαρμογής, όταν οι μνήμες των πρακτικών βέλτιστης δημοσιονομικής διαχείρισης άρχισαν να ξεθωριάζουν. Άρχισαν να εμφανίζονται πριν καν λήξει το πρόγραμμα, όταν η Κύπρος απέκτησε πρόσβαση στις αγορές, και προτίμησε να δανείζεται με επιτόκιο 4% από τις αγορές αντί με το 1% του προγράμματος.
Το ότι μέσα σε έξι μόλις μήνες μετά το τριετές πρόγραμμα προσαρμογής μπαίνουμε σε πορεία που μόνο από τύχη δεν θα οδηγήσει στο επόμενο,δεν πρέπει να προκαλεί τόση έκπληξη σε όσους αποδέχονται ότι οι πολιτικοί έχουν, εκ των πραγμάτων, βραχείς χρονικούς ορίζοντες.
Αν υπάρχει κάποια έκπληξη είναι στο ότι η κοινωνία έχει βολευτεί με την μεταφορά μεγάλων υποχρεώσεων στην επόμενη γενιά.
Αντώνης Α. Έλληνας
http://ucy.ac.cy/dir/el/component/comprofiler/userprofile/aellinas
3287.99
1275.09
