Πόσο πιθανό είναι να πετύχουν οι κυρώσεις το σκοπό τους;

Ως βασική απάντηση στη Ρωσική επεκτατική πολιτική και την παράνομη εισβολή στην Ουκρανία, η αντίδραση της Δύσης επικεντρώνεται στις κυρώσεις και τα περιοριστικά μέτρα. Οι κυρώσεις παραμένουν το κύριο εργαλείο εξωτερικής πολιτικής στις περιπτώσεις όπου κράτη θέλουν να αποφύγουν τη χρήση στρατιωτικής βίας για την επίτευξη ενός στόχου.

Κυρώσεις είχαν επιβληθεί από το δυτικό κόσμο στη Ρωσία και το 2014 μετά τα γεγονότα στην Κριμαία, χωρίς ουσιαστικά να επιτευχθεί ο σκοπός τους αφού, οκτώ χρόνια μετά, το στάτους κβο διατηρείται χωρίς κάποια υπαναχώρηση από την πλευρά της Ρωσίας.

Δικαίως λοιπόν εγείρεται το ερώτημα αν αυτή τη φορά η επιλογή της επιβολής κυρώσεων θα επιτύχει το επιθυμητό αποτέλεσμα.

Στη σχετική βιβλιογραφία αναφέρονται συγκεκριμένα σημεία που κρίνουν την επιτυχία των κυρώσεων και αυτά αναλύονται πιο κάτω:

1. Ο όγκος των εμπορικών συναλλαγών πρέπει να είναι σημαντικός, ώστε οι οικονομικές και εμπορικές κυρώσεις να έχουν ουσιαστικό αντίκτυπο πάνω στη χώρα που στοχοποιείται.  Αυτό ισχύει στην περίπτωση της Ρωσίας με την Ευρωπαϊκή Ένωση, αφού το 2021 η Ρωσία ήταν ο τέταρτος μεγαλύτερος εταίρος για τις εξαγωγές αγαθών της ΕΕ (4,1 %) και ο τρίτος μεγαλύτερος εταίρος για τις εισαγωγές αγαθών της ΕΕ (7,5 %) (πηγή: Eurostat).
2. Οι κυρώσεις έχουν περισσότερες πιθανότητες επιτυχίας στα αρχικά στάδια της εφαρμογής τους. Αν είναι σε ισχύ για μια μακρά χρονική περίοδο χωρίς αποτέλεσμα, τότε δίνεται η ευκαιρία στη χώρα που είναι ο αποδέκτης των κυρώσεων να προσαρμοστεί αναλόγως και μέσα από ένα ανασχεδιασμό της οικονομίας της να μετριάσει τις αρνητικές επιπτώσεις τους και να γίνει πιο ανθεκτική. Ήδη από το 2014 που η Ρωσία είναι αποδέκτης κυρώσεων, η χώρα βρίσκεται σε μια διαδικασία απεξάρτησης από τη δύση.
3. Το πολιτικό σύστημα που ισχύει στη χώρα που δέχεται τις κυρώσεις δύναται να επηρεάσει το τελικό αποτέλεσμα. Για παράδειγμα, σε απολυταρχικά ή δικτατορικά καθεστώτα που δεν υπάρχουν αντιπολιτευτικές δυνάμεις (ως εναλλακτική επιλογή εξουσίας) οι πολίτες δεν μπορούν να εκφράσουν τη δυσαρέσκειά τους μέσα από εκλογικές διαδικασίες. Επίσης, τα ΜΜΕ ελέγχονται από το κράτος, ενώ απαγορεύονται και οι δημόσιες διαδηλώσεις από όσους διαφωνούν με τις πολιτικές της κυβέρνησης. Στη περίπτωση της Ρωσίας, ο Πρόεδρος Πούτιν έχει καταφέρει να ελέγξει τα ΜΜΕ και να σιγήσει την αντίθετη άποψη που θα μπορούσε να τον αμφισβητήσει ανοικτά. Αυτό μειώνει τις πιθανότητες επιτυχίας των κυρώσεων, αφού είναι περιορισμένοι οι τρόποι άσκησης πίεσης στην εξουσία που λαμβάνει τις αποφάσεις, πλην των ολιγαρχών, που μπροστά στο σενάριο να αποδυναμωθούν οικονομικά είναι πιθανόν να αντιδράσουν.
4. Μία πολυμερής πολιτική δέσμευση υπέρ των κυρώσεων τις καθιστά πιο αποτελεσματικές. Όταν υπάρχει η δέσμευση από διεθνείς οργανισμούς (όπως τα ΗΕ ή η ΕΕ) ή από μεγάλο αριθμό χωρών, τότε η χώρα που δέχεται τις κυρώσεις αδυνατεί να βρει εναλλακτικές επιλογές για να μετριάσει τις επιπτώσεις. Στην παρούσα φάση, είναι εντυπωσιακό το πόσο γρήγορα και ευθυγραμμισμένα αντέδρασαν οι χώρες της ΕΕ έναντι της Ρωσίας, ενώ παράλληλα υπάρχει συνεννόηση και με άλλες χώρες, όπως η ΗΠΑ και το ΗΒ. Αυτό που δεν έχει διευκρινιστεί ακόμη είναι αν και πότε θα λάβουν ξεκάθαρη θέση πάνω στο συγκεκριμένο ζήτημα χώρες όπως η Κίνα, η Ινδία και η Τουρκία που δυνητικά θα μπορούσαν να αποτελέσουν εναλλακτικούς εμπορικούς εταίρους και συμμάχους για τη Ρωσία, βοηθώντας την να μετριάσει το κόστος.
5. Εκεί όπου χρησιμοποιείται μία ευρεία γκάμα κυρώσεων, οι πιθανότητες επιτυχίας αυξάνονται.  Αυτή τη λογική έχουν υιοθετήσει τώρα και οι δυτικοί σύμμαχοι, αφού στο μπαράζ κυρώσεων κατά της Ρωσίας έχουν συμπεριλάβει μεταξύ άλλων: Tην αποκοπή-αποκλεισμό-έξωση συγκεκριμένων ρωσικών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων από το διατραπεζικό σύστημα SWIFT, την επιβολή περιοριστικών μέτρων που εμποδίζουν τη Ρωσική Κεντρική Τράπεζα να αναπτύξει τα διεθνή της αποθέματα, τον αποκλεισμό του εναέριου χώρου για ρωσικά αεροσκάφη, τη δράση ενάντια στους ανθρώπους και τις οντότητες που διευκολύνουν τον πόλεμο στην Ουκρανία και τις επιβλαβείς δραστηριότητες της ρωσικής κυβέρνησης (στοχεύοντας το στενό κύκλο του Πούτιν). Παράλληλα, έχουν αποκλειστεί οι ρωσικές αθλητικές ομάδες από διεθνείς οργανώσεις, ενώ μεγάλες πολυεθνικές όπως η BP και η Shell εγκαταλείπουν τα projects που είχαν σχέση με τη Ρωσία. Αυτή η πολυδιάστατη προσέγγιση μεγεθύνει το κόστος για τη Ρωσία και αυξάνει τις πιθανότητες να πετύχουν οι κυρώσεις το στόχο τους.
6. Ο στόχος που τίθεται δεν πρέπει να είναι μαξιμαλιστικός, αλλά ρεαλιστικός. Μαξιμαλιστικοί είναι οι στόχοι που δεν μπορούν να επιτευχθούν εύκολα, και καταλήγουν να διαιωνίζουν μία κατάσταση, επιτρέποντας στη χώρα που δέχεται τις κυρώσεις να προσαρμοστεί και να τις αντιμετωπίσει επιτυχώς, έστω και σε κάποιο βαθμό. Αυτό που σήμερα απαιτεί η ΕΕ από τη Ρωσία είναι: Να σταματήσει αμέσως τις στρατιωτικές της ενέργειες, να αποσύρει άνευ όρων όλες τις δυνάμεις και τον στρατιωτικό εξοπλισμό από ολόκληρη την επικράτεια της Ουκρανίας και να σεβαστεί πλήρως την εδαφική ακεραιότητα, την κυριαρχία και την ανεξαρτησία της Ουκρανίας εντός των διεθνώς αναγνωρισμένων συνόρων της. Επίσης, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο καλεί τους ένοπλους σχηματισμούς που υποστηρίζονται από τη Ρωσία και την ίδια τη Ρωσία να σεβαστούν το διεθνές δίκαιο και να σταματήσουν την εκστρατεία παραπληροφόρησης και τις επιθέσεις στον κυβερνοχώρο. Ενώ οι στόχοι αυτοί δεν κρίνονται μαξιμαλιστικοί από την πλευρά της ΕΕ, η Ρωσική προσέγγιση είναι τελείως διαφορετική και παραμένει να δούμε πόσο ευέλικτες θα είναι οι πλευρές στο διπλωματικό πεδίο των διαπραγματεύσεων.
7. Μέγεθος/Ισχύς του κράτους-στόχου: Η επιτυχής έκβαση των επιβληθέντων κυρώσεων είναι πιο πιθανή εάν η χώρα-στόχος είναι (1) πολύ μικρότερη από τη χώρα/χώρες που επιβάλλουν τις κυρώσεις, (2) οικονομικά πιο αδύναμη και (3) πολιτικά ασταθής. Στην περίπτωση της Ρωσίας, αν και συγκριτικά μικρότερη συνολικά από τις χώρες που επιβάλλουν τις κυρώσεις, η χώρα έχει σημαντικό παγκόσμιο εκτόπισμα, είναι οικονομικά και στρατιωτικά ισχυρή και έχει μια εδραιωμένη πολιτική ηγεσία που αντιμετωπίζει ελάχιστες προκλήσεις και αμφισβήτηση στο εσωτερικό μέτωπο. Αυτό θα της επιτρέψει να διαχειριστεί καλύτερα την επιβολή κυρώσεων και να κερδίσει χρόνο.
8. Οι χώρες που επιβάλλουν τις κυρώσεις, εκεί και όπου μπορούν, θα πρέπει να διαχειριστούν το κόστος που θα υποστούν οι ίδιες (boomerang effect). Όταν η οικονομική και εμπορική αλληλεξάρτηση μεταξύ των μερών είναι μεγάλη και οι κυρώσεις αναμένεται να είναι πιο αποδοτικές, θα πρέπει να υπολογίσουν και να είναι σε θέση να διαχειριστούν (1) το κόστος που θα υποστούν οι χώρες από τις κυρώσεις που οι ίδιες επιβάλλουν και (2) τα αντίμετρα που θα λάβουν οι χώρες που είναι αποδέκτες των κυρώσεων. Το ότι, για παράδειγμα, η ΕΕ είναι ο μεγαλύτερος εισαγωγέας φυσικού αερίου στον κόσμο (σύμφωνα με τη Γενική Διεύθυνση Ενέργειας για την ΕΕ), με το μεγαλύτερο μερίδιο του φυσικού αερίου της να προέρχεται από τη Ρωσία (41%), είναι ένας παράγοντας που θα επιφέρει σημαντικό κόστος για την Ευρώπη και πρέπει να τύχει διαχείρισης, ειδικά αν οι κυρώσεις έχουν εκτεταμένη διάρκεια.

Ο βαθμός δυσκολίας για να πετύχουν οι κυρώσεις ως μέτρο εξωτερικής πολιτικής είναι ούτως ή άλλως μεγάλος. Τα πιο πάνω σημεία φανερώνουν την πολυπλοκότητα των κυρώσεων και το πόσο δύσκολο είναι για κάποιον να προβλέψει με βεβαιότητα το τελικό αποτέλεσμα. Ακόμη και στην περίπτωση της Ουκρανίας, όπου η Δύση έχει αντιδράσει δυναμικά και με αποφασιστικότητα και ομογνωμία έλαβε όλες τις αποφάσεις με ταχύρρυθμες διαδικασίες, κανείς δεν μπορεί να εγγυηθεί ότι τα μέτρα αυτά θα είναι επαρκή. Η Ρωσία φαίνεται ότι επιμένει στο αρχικό της πλάνο και επιλέγει να αυξάνει την ένταση στις πολεμικές της επιχειρήσεις εντός Ουκρανίας, παρά την ανθρωπιστική κρίση που δημιουργείται, τη διεθνή κατακραυγή, και την οξύτητα και ένταση των επιβληθεισών κυρώσεων. Στοίχημα για το δυτικό κόσμο είναι το εάν σε σύντομο χρονικό διάστημα το κόστος των κυρώσεων, που θα γίνεται όλο και πιο αισθητό, θα μπορέσει να διαφοροποιήσει ουσιωδώς τη στάση της Ρωσίας και να οδηγηθούν οι δύο πλευρές σε ένα ειρηνικό συμβιβασμό.

Άδωνης Πηγασίου (PhD) Ακαδημαϊκός Διευθυντής EIMF

Βιβλιογραφία:

Blanchard, J. M. F., & Ripsman, N. M. (1999). Asking the right question: when do economic sanctions work best?. Security Studies, 9(1-2), 219-253

Tostensen, A., & Bull, B. (2002). Are smart sanctions feasible?. World politics, 54(3), 373-403.

Van Bergeijk, P. A. (1999). Economic sanctions: Why do they succeed; why do they fail?. United Nations Sanctions: Effectiveness and Effects, Especially in the Field of Human Rights.