Άσκηση δημοσιονομικής πολιτικής με διαφάνεια και έλεγχο
Το θέμα της παρακολούθησης της οικονομικής και δημοσιονομικής κατάστασης μιας οικονομίας είναι μεγάλης σημασίας. Σωστή και έγκαιρη ανάλυση και αξιολόγηση των κινδύνων, μπορεί να βοηθήσει στην πρόληψη κρίσεων, όπως έχει φανεί ξεκάθαρα στην περίπτωση της Ελλάδας, με την έγκαιρη και άμεση λήψη διορθωτικών και διαρθρωτικών μέτρων. Μακροχρόνια, το οικονομικό κόστος της έγκαιρης διόρθωσης, η ακόμη της πρόληψης, είναι σαφέστατα πολύ μικρότερο από εκείνο που θα πρέπει να επωμιστεί μία οικονομία που αναγκάζεται καθυστερημένα να λάβει μέτρα.
Αναμφίβολα, στην Κύπρο υπάρχει σοβαρό κενό στα θέματα ανάλυσης της οικονομίας που πρέπει να αντιμετωπιστεί άμεσα. Επιπλέον, υπάρχει, επίσης, σοβαρό κενό διαφάνειας και αντικειμενικότητας των αναλύσεων από επίσημους φορείς και ποιότητας στατιστικών στοιχείων.
Το κενό αυτό μπορεί, και πρέπει, να αντιμετωπιστεί άμεσα με διαθρωτικές θεσμικές αλλαγές, οι οποίες να βελτιώνουν το ευρύτερο πλαίσιο παρακολούθησης της οικονομίας και άσκησης οικονομικής πολιτικής. Τόσο σε θεωρητικό, όσο και εμπειρικό επίπεδο, έχει αποδειχθεί πώς υπάρχει καθοριστική σχέση μεταξύ της δημοσιονομικής κατάστασης μίας οικονομίας και του πλαισίου παρακολούθησης και ανάλυσης της οικονομίας. Όσο πιο διαφανές, αντικειμενικό και ανεξάρτητο είναι το πλαίσιο παρακολούθησης της οικονομίας, τόσο καλύτερα δημοσιονομικά αποτελέσματα επιτυγχάνονται.
Πολλές χώρες έχουν δημιουργήσει θεσμούς, οι οποίοι σκοπό έχουν την ενδυνάμωση του πλαισίου άσκησης πολιτικής έτσι ώστε να διασφαλίζεται μακροχρόνια ανάπτυξη και βιωσιμότητα των δημοσίων οικονομικών, π.χ., απομακρύνοντας από κυβερνητικές υπηρεσίες απλές αρμοδιότητες οι οποίες όταν είναι κάτω από τον έλεγχο Υπουργείων ή πιο ευρύτερα της κυβέρνησης, δεν μπορούν να λειτουργήσουν αντικειμενικά, ούτε αποτελεσματικά. Επίσης, δημιουργώντας κανόνες οι οποίοι ελαχιστοποιούν τις αρνητικές επιπτώσεις από τυχόν πολιτικές παρεμβάσεις, π.χ., δημοσιονομικοί κανόνες ή πολυετή πλαίσια άσκησης δημοσιονομικής πολιτικής, ή νόμους καλής δημοσιονομικής συμπεριφοράς.
Ένας τέτοιος θεσμός που θα αναφερθούμε σε αυτό το άρθρο είναι το λεγόμενο «Δημοσιονομικό Συμβούλιο» (ΔΣ). Ο όρος αυτός χρησιμοποιείται για να περιγράψει ένα οργανισμό ή μία αρχή, που χρηματοδοτείται αλλά δεν εξαρτάται από το κράτος και παρέχει αντικειμενική ανάλυση και εκτιμήσεις για τις προοπτικές της οικονομίας, την πρόοδο για επίτευξη των δημοσιονομικών στόχων της κυβέρνησης, τη μακροπρόθεσμη κατάσταση των δημοσίων οικονομικών και αξιολογεί το δημοσιονομικό και μακροοικονομικό κόστος και όφελος προτεινόμενων μέτρων.
Σημειώνουμε πως οι αρχηγοί κρατών και κυβερνήσεων των χωρών της ευρωζώνης στα συμπεράσματα τους στις 26 Οκτωβρίου 2011, κατέγραψαν πώς ««… αναλαμβάνουμε τη δέσμευση … [για] .. ενίσχυση των εθνικών δημοσιονομικών πλαισίων πέραν της οδηγίας σχετικά με τις απαιτήσεις για τα δημοσιονομικά πλαίσια των κρατών μελών. Ειδικότερα, οι εθνικοί προϋπολογισμοί θα πρέπει να βασίζονται σε ανεξάρτητες προβλέψεις ανάπτυξης».
Επιπλέον, η Επιτροπή που συστάθηκε υπό τον Πρόεδρο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου κ. van Rompoy, στην οποία συμμετείχε και η Κύπρος, στα συμπεράσματα της του Οκτωβρίου 2010 αναφέρει πώς «…Η ενίσχυση των εθνικών δημοσιονομικών πλαισίων και η εξασφάλιση συμμόρφωσης προς τους δημοσιονομικούς κανόνες της ΕΕ έχει κομβική σημασία για την ενίσχυση της δημοσιονομικής πειθαρχίας και την εξασφάλιση συμμόρφωσης προς το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης… [Πρώτα] πρέπει να καλύπτεται ένα σύνολο συμφωνημένων ελάχιστων απαιτήσεων για τα εθνικά πλαίσια… …επιπλέον πρότυπα θα πρέπει να συμφωνηθούν που θα καλύπτουν … δημοσιονομικούς κανόνες και το ρόλο άλλων αρχών (π.χ. Δημοσιονομικών Συμβουλίων) που θα παρέχουν ανεξάρτητη ανάλυση, αξιολόγηση και προβλέψεις σχετικά με δημοσιονομικά θέματα».
Οι ακριβείς αρμοδιότητες των Συμβουλίων αυτών διαφέρουν από χώρα σε χώρα, αλλά η ουσία και ο βασικός τους στόχος είναι ξεκάθαρος: Να βοηθήσουν έτσι ώστε να ελαχιστοποιηθεί η λεγόμενη «προδιάθεση για ελλείμματα» (deficit bias), που είναι κοινό χαρακτηριστικό των δημοκρατικών οικονομιών,γεγονός το οποίο έχει μελετηθεί και επιβεβαιωθεί εμπειρικά. [1] Με απλά λόγια, οι κυβερνήσεις συνήθως επιζητούν την επανεκλογή τους και έτσι, είτε μέσα από υπεραισιόδοξες εκτιμήσεις για την κατάσταση της οικονομίας για δημιουργία εντυπώσεων ή και για δικαιολόγηση αυξήσεων στις δαπάνες, είτε μέσω παραχώρησης επιδομάτων ή άλλων «δώρων» προς τους ψηφοφόρους, παρατηρείται το φαινόμενο της συστηματικής αύξησης των ελλειμμάτων πριν από εκλογές ή και κατά τη διάρκεια της θητείας της κυβέρνησης. Όλες οι κομματικές παρατάξεις έχουν συνήθως παρόμοια κίνητρα και έτσι παρατηρείται για μεγάλες περιόδους η προδιάθεση αυτή για ελλείμματα.
Πώς μπορεί ένα ΔΣ να αποτρέψει αυτή τη συμπεριφορά από μέρους των κυβερνήσεων;
Αναμφίβολα, στην Κύπρο υπάρχει σοβαρό κενό στα θέματα ανάλυσης της οικονομίας που πρέπει να αντιμετωπιστεί άμεσα. Επιπλέον, υπάρχει, επίσης, σοβαρό κενό διαφάνειας και αντικειμενικότητας των αναλύσεων από επίσημους φορείς και ποιότητας στατιστικών στοιχείων.
Το κενό αυτό μπορεί, και πρέπει, να αντιμετωπιστεί άμεσα με διαθρωτικές θεσμικές αλλαγές, οι οποίες να βελτιώνουν το ευρύτερο πλαίσιο παρακολούθησης της οικονομίας και άσκησης οικονομικής πολιτικής. Τόσο σε θεωρητικό, όσο και εμπειρικό επίπεδο, έχει αποδειχθεί πώς υπάρχει καθοριστική σχέση μεταξύ της δημοσιονομικής κατάστασης μίας οικονομίας και του πλαισίου παρακολούθησης και ανάλυσης της οικονομίας. Όσο πιο διαφανές, αντικειμενικό και ανεξάρτητο είναι το πλαίσιο παρακολούθησης της οικονομίας, τόσο καλύτερα δημοσιονομικά αποτελέσματα επιτυγχάνονται.
Πολλές χώρες έχουν δημιουργήσει θεσμούς, οι οποίοι σκοπό έχουν την ενδυνάμωση του πλαισίου άσκησης πολιτικής έτσι ώστε να διασφαλίζεται μακροχρόνια ανάπτυξη και βιωσιμότητα των δημοσίων οικονομικών, π.χ., απομακρύνοντας από κυβερνητικές υπηρεσίες απλές αρμοδιότητες οι οποίες όταν είναι κάτω από τον έλεγχο Υπουργείων ή πιο ευρύτερα της κυβέρνησης, δεν μπορούν να λειτουργήσουν αντικειμενικά, ούτε αποτελεσματικά. Επίσης, δημιουργώντας κανόνες οι οποίοι ελαχιστοποιούν τις αρνητικές επιπτώσεις από τυχόν πολιτικές παρεμβάσεις, π.χ., δημοσιονομικοί κανόνες ή πολυετή πλαίσια άσκησης δημοσιονομικής πολιτικής, ή νόμους καλής δημοσιονομικής συμπεριφοράς.
Ένας τέτοιος θεσμός που θα αναφερθούμε σε αυτό το άρθρο είναι το λεγόμενο «Δημοσιονομικό Συμβούλιο» (ΔΣ). Ο όρος αυτός χρησιμοποιείται για να περιγράψει ένα οργανισμό ή μία αρχή, που χρηματοδοτείται αλλά δεν εξαρτάται από το κράτος και παρέχει αντικειμενική ανάλυση και εκτιμήσεις για τις προοπτικές της οικονομίας, την πρόοδο για επίτευξη των δημοσιονομικών στόχων της κυβέρνησης, τη μακροπρόθεσμη κατάσταση των δημοσίων οικονομικών και αξιολογεί το δημοσιονομικό και μακροοικονομικό κόστος και όφελος προτεινόμενων μέτρων.
Σημειώνουμε πως οι αρχηγοί κρατών και κυβερνήσεων των χωρών της ευρωζώνης στα συμπεράσματα τους στις 26 Οκτωβρίου 2011, κατέγραψαν πώς ««… αναλαμβάνουμε τη δέσμευση … [για] .. ενίσχυση των εθνικών δημοσιονομικών πλαισίων πέραν της οδηγίας σχετικά με τις απαιτήσεις για τα δημοσιονομικά πλαίσια των κρατών μελών. Ειδικότερα, οι εθνικοί προϋπολογισμοί θα πρέπει να βασίζονται σε ανεξάρτητες προβλέψεις ανάπτυξης».
Επιπλέον, η Επιτροπή που συστάθηκε υπό τον Πρόεδρο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου κ. van Rompoy, στην οποία συμμετείχε και η Κύπρος, στα συμπεράσματα της του Οκτωβρίου 2010 αναφέρει πώς «…Η ενίσχυση των εθνικών δημοσιονομικών πλαισίων και η εξασφάλιση συμμόρφωσης προς τους δημοσιονομικούς κανόνες της ΕΕ έχει κομβική σημασία για την ενίσχυση της δημοσιονομικής πειθαρχίας και την εξασφάλιση συμμόρφωσης προς το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης… [Πρώτα] πρέπει να καλύπτεται ένα σύνολο συμφωνημένων ελάχιστων απαιτήσεων για τα εθνικά πλαίσια… …επιπλέον πρότυπα θα πρέπει να συμφωνηθούν που θα καλύπτουν … δημοσιονομικούς κανόνες και το ρόλο άλλων αρχών (π.χ. Δημοσιονομικών Συμβουλίων) που θα παρέχουν ανεξάρτητη ανάλυση, αξιολόγηση και προβλέψεις σχετικά με δημοσιονομικά θέματα».
Οι ακριβείς αρμοδιότητες των Συμβουλίων αυτών διαφέρουν από χώρα σε χώρα, αλλά η ουσία και ο βασικός τους στόχος είναι ξεκάθαρος: Να βοηθήσουν έτσι ώστε να ελαχιστοποιηθεί η λεγόμενη «προδιάθεση για ελλείμματα» (deficit bias), που είναι κοινό χαρακτηριστικό των δημοκρατικών οικονομιών,γεγονός το οποίο έχει μελετηθεί και επιβεβαιωθεί εμπειρικά. [1] Με απλά λόγια, οι κυβερνήσεις συνήθως επιζητούν την επανεκλογή τους και έτσι, είτε μέσα από υπεραισιόδοξες εκτιμήσεις για την κατάσταση της οικονομίας για δημιουργία εντυπώσεων ή και για δικαιολόγηση αυξήσεων στις δαπάνες, είτε μέσω παραχώρησης επιδομάτων ή άλλων «δώρων» προς τους ψηφοφόρους, παρατηρείται το φαινόμενο της συστηματικής αύξησης των ελλειμμάτων πριν από εκλογές ή και κατά τη διάρκεια της θητείας της κυβέρνησης. Όλες οι κομματικές παρατάξεις έχουν συνήθως παρόμοια κίνητρα και έτσι παρατηρείται για μεγάλες περιόδους η προδιάθεση αυτή για ελλείμματα.
Πώς μπορεί ένα ΔΣ να αποτρέψει αυτή τη συμπεριφορά από μέρους των κυβερνήσεων;
- Στο βαθμό που οι κυβερνήσεις είναι υπεραισιόδοξες για την οικονομία και κατ’ επέκταση για τις δημοσιονομικές προοπτικές, η ανάθεση της εκτέλεσης των προβλέψεων από το ΔΣ μπορεί να ελαχιστοποιήσει σημαντικά το πρόβλημα, συντείνοντας έτσι σε χαμηλότερα ελλείμματα.
- Εναλλακτικά μπορεί το ΔΣ, ως ανεξάρτητο συμβούλιο, να έχει την αρμοδιότητα να αξιολογεί τις επίσημες προβλέψεις, νοουμένου ότι θα έχει πλήρη πληροφόρηση για τα δημοσιονομικά στοιχεία και τάσεις.
- Επίσης, με τη συστηματική και λεπτομερή παρακολούθηση των δημοσιονομικών εξελίξεων και τάσεων και τυχόν αποκλίσεων από τους στόχους και την έγκαιρη δημοσιοποίηση των αποτελεσμάτων της αξιολόγησης από το ΔΣ, θα είναι δύσκολο από πλευράς της κυβέρνησης να επιδοθεί σε αυξήσεις στις δαπάνες που θα οδηγούν σε απόκλιση από τους στόχους της.
[1] Alesina,Α., Roubini, Ν., Cohen J.D. Political Cycles and the Macroeconomy, MIT Press 2002.J.D.,Political Cycles and the Macroeconomy, MIT Press 2002.
[2] Πολλάπεριγράφονταιστηπρόσφατηδημοσίευση,Calmfors, L., Wren-Lewis, S., What should fiscal councils do?, Economic Policy, 2011.
[3] ΒλέπεAlesina, A. Carloni, D., Leche, D. The Electoral Consequences of Large FiscalAdjustments, NBERΙανουάριος 2012.
3384.21
0
